Опека над недееспособными: законодательные новеллы

Часть 1

Ю.Н.Аргунова

Новелла — новая норма (дополнение) закона

11 апреля 2008 г. Государственной Думой впервые был принят Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» [ Российская газета, 2008, 30 апреля ]. Он вступает в силу с 1 сентября с.г.

Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Понятно, что к первым из них относятся лишь психически больные граждане, которые признаны судом недееспособными вследствие психического расстройства, при котором они не могут понимать значения своих действий или руководить ими, а ко вторым относятся несовершеннолетние или граждане, ограниченные судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами [ Вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними и гражданами, ограниченными судом в дееспособности, в данной статье не рассматриваются. ].

Одновременно с принятием данного Федерального закона был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве», внесший изменения в Гражданский, Семейный и Жилищный кодексы РФ.

Дискуссия вокруг принятия ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — Закон) была бурной и не утихала даже после его одобрения Советом Федерации. Споры, однако, касались исключительно вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними. Ни в одной из многочисленных публикаций общественно-политических изданий, в частности «Российской газеты», «Московской правды», не упоминалось о том, что принимаемый Закон регулирует вопросы защиты прав и другой уязвимой категории подопечных — психически больных граждан, лишенных дееспособности и в силу этого многих своих прав. Очевидно, что эти граждане с их проблемами ни законодателя, ни общество особо не интересуют. Да и специалистов, которые могли бы взять на себя полноценную проработку вопросов опеки над недееспособными, а заодно и самого института недееспособности, в думских комитетах не наблюдается. Отсюда и стыдливое умалчивание о случаях многочисленных нарушений прав недееспособных, наблюдающихся уже на подготовленной стадии судебного разбирательства.

Гражданский кодекс РФ в части регулирования вопросов недееспособности и опеки содержит существенные пробелы и противоречия. В региональном законодательстве вопросы опеки над недееспособными должной регламентации не получили. Так, Закон г. Москвы «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» не регламентирует процедуру назначения опекуна недееспособному, не указывает какой документ должен выдаваться опекуну при его назначении, не устанавливает порядок осуществления надзора за исполнением опекунами их функций, содержит нормы, не согласующиеся с ГК РФ, и в целом выполнен на низком юридико-техническом уровне. Даже после того, как функции органов опеки в соответствии с новой редакцией п. 1 ст. 34 ГК РФ с 1 января 2008 г. были переданы органам исполнительной власти субъектов РФ, последние не желают брать на себя указанные функции. В столице, например, полномочиями органов опеки по-прежнему наделены органы местного самоуправления.

Итак, новый Закон впервые на уровне федерального законодательства дает определение понятия «опека»: «Опека — форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия».

Это определение не отражает, однако, целей опеки (защита прав и интересов, в частности недееспособных) [ В словаре русского языка С.И.Ожегова опека определяется как «наблюдение за недееспособными лицами и попечение об их воспитании, правах и т.п.» В толковом словаре русского языка под ред. Д.Н.Ушакова опека определяется как наблюдение за недееспособными гражданами, попечение о их личных и имущественных правах, возлагаемое государством на кого-нибудь и осуществляемое под контролем государственной власти». Согласно Толковому словарю живого великорусского языка В.И.Даля «опека (печься о ком) — это надзор, установленный законом над лицом или имуществом его в известных случаях: по малолетству владельца, по несостоятельности его, по безрассудству, сумасшествию».В ГК РФ понятие опеки не формулируется. Оно встречается в законах субъектов РФ, однако, зачастую, в усеченном и недифференцированном от других институтов виде. Так, Закон г. Москвы, упоминавшийся выше, дает понятие опеки вместе с понятием попечительства: «Опека и попечительство — форма обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными». Московские законодатели кроме прочего упустили из виду, что недееспособными могут быть признаны не только совершеннолетние, но и несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 18 лет. ] и не вносит ясности в вопрос об объеме и пределах полномочий опекуна. Понятие «юридически значимые действия» шире понятия «сделка», о которой говорится в п. 2 ст. 32 ГК РФ в контексте функций опекуна и уже понятия «интересы» недееспособного, в защиту которых вправе выступать опекун, поскольку реализация недееспособным своих интересов может не иметь юридической значимости, а потому тотальное вторжение опекуна в жизнь подопечного под предлогом защиты его интересов не всегда оправдано. Отсюда возникает и вопрос о правах самого недееспособного, объем которых в законодательстве остается не проясненным, несмотря на всю важность этого вопроса для недееспособного. Эта тема должна стать предметом специального изучения и правового регулирования.

Закон далее определяет задачи и принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, задачи и полномочия органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов, ответственность указанных органов и лиц, правовой режим имущества подопечных [ Правовой режим имущества подопечных, вопросы ответственности опекунов и органов опеки, а также вопросы о прекращении опеки будут рассмотрены в следующем выпуске нашего журнала. ], основания и последствия прекращения опеки и др.

Закон вводит ряд новых норм — новелл.

1. В отношении полномочий органов опеки и попечительства

1.1. Полномочия указанных органов дополнены представлением интересов недееспособных, находящихся под опекой, в отношениях с любыми лицами (в т.ч. в судах), если действия опекунов по представлению интересов подопечных противоречат законодательству или интересам подопечных либо если опекуны не осуществляют защиту интересов подопечных (п. 8 ч. 1 ст. 8 Закона).

Закон, однако не описывает процедуру перехода указанных полномочий от опекуна к органам опеки. Не указывается должно ли этому предшествовать принятие акта об освобождении (или отстранении) опекуна от исполнения своих обязанностей.

1.2. Полномочия указанных органов по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами, могут теперь осуществлять наряду с медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, также и иные организации. Случаи и порядок осуществления указанных полномочий будут установлены постановлением Правительства РФ (ч. 4 ст. 6 Закона).

Понятие «лица, нуждающиеся в установлении опеки» в ст. 2 Закона не раскрывается и представляется не вполне ясным: то ли эту категорию составляют лица, в отношении которых органы опеки получили решение суда о признании их недееспособными (но тогда проводить работу по их «выявлению» нет необходимости), то ли лица с тяжелыми психическими расстройствами, в отношении которых целесообразно ставить вопрос перед судом о признании их недееспособными для защиты их прав и интересов? Каковы же должны быть методы «выявления» в этом случае?

1.3. Полномочия указанных органов в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку. Предусматривается, что при перемене места жительства подопечного полномочия органа опеки возлагаются на орган опеки по новому месту жительства подопечного (абз. второй п. 1 ст. 34 ГК РФ).

2. В отношении правового статуса опекунов

2.1. Введено дополнительное ограничение для кандидатуры опекуна — наличие на момент установления опеки судимости за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (новая редакция п. 2 ст. 35 ГК РФ).

2.2. В целях получения сведений о личности предполагаемого опекуна органам опеки предоставлено право запрашивать информацию о нем не только в органах внутренних дел и ЗАГСа, но и в медицинских и иных организациях (ч. 2 ст. 10 Закона). Указывается, что документы или их копии и иная информация для указанных целей предоставляются по требованию органов опеки безвозмездно.

Эта норма не согласуется, однако, со ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. Такие сведения являются врачебной тайной и по правилам ч. 3 ст. 61 Основ могут предоставляться медицинской организацией только с согласия гражданина, т.к. такие сведения предназначены для использования в целях назначения лица опекуном, что относится в контексте ч. 3 ст. 61 Основ к «иным» целям. Если бы ч. 2 ст. 10 Закона подразумевала возможность получения подобных сведений без согласия лица, законодатель помимо внесения изменений в ГК, СК и ЖК РФ внес бы соответствующее дополнение в ч. 4 ст. 61 Основ. Однако этого не произошло.

2.3. Закон предусматривает перечень лиц, которые наделяются преимущественным правом перед всеми другими лицами быть опекунами подопечных. К ним относятся бабушки и дедушки, родители, супруги, совершеннолетние дети и внуки, братья и сестры (ч. 5 ст. 10 Закона).

2.4. Введена норма, позволяющая органу опеки исходя из интересов лица, нуждающегося в опеке, назначить ему нескольких опекунов.

В этом случае представительство и защита прав и интересов подопечного осуществляется одновременно всеми опекунами. Если ведение дел подопечного поручается опекунами одному из них, это лицо должно иметь доверенность от остальных опекунов. Обязанности по обеспечению подопечного уходом и содействию в своевременном получении им медицинской помощи (а в отношении несовершеннолетнего также обязанности по его обучению и воспитанию) распределяются между опекунами в соответствии с актом органа опеки об их назначении либо договором об осуществлении опеки. В случае если указанные обязанности не распределены, опекуны несут солидарную ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение (ч. 6-9 ст. 10 Закона).

2.5. Закон устанавливает право органов опеки при необходимости исходя из интересов подопечных назначить одно и то же лицо опекуном нескольких подопечных. При этом в акте о назначении лица опекуном второго и следующих подопечных орган опеки обязан указать причины, по которым опекуном не может быть назначено другое лицо.

В случае возникновения противоречий между интересами подопечных одного и того же опекуна при осуществлении ими законного представительства орган опеки обязан назначить каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникших противоречий (ч. 10 ст. 10 Закона).

2.6. В Законе содержится уточнение, согласно которому временное пребывание подопечного в медицинской организации, организации, оказывающей социальные услуги, или иной организации в целях получения медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного проживания подопечного в течение периода, когда опекун по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности в отношении подопечного, не прекращает права и обязанности опекуна (ч. 4 ст. 11 Закона).

2.7. Закон (ч. 5 ст. 11), а также п. 4 ст. 35 ГК РФ дополнены правилом, по которому недееспособным, помещенным под надзор в медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации опекуны не назначаются. В действующей пока редакции ст. 35 ГК РФ указывается лишь о том, что опекунами указанных граждан являются учреждения, в которых они находятся или помещены.

2.8. В Законе обозначено основание возникновения отношений между опекуном и подопечным. Им является акт органа опеки о назначении опекуна. При этом в акте может быть указан срок действия полномочий опекуна, определяемый периодом или указанием на наступление определенного события (ч. 6 ст. 11).

2.9. Законом вводится институт предварительной опеки. Согласно ст. 12 в случаях если в интересах недееспособного ему необходимо немедленно назначить опекуна, орган опеки вправе принять акт о временном назначении опекуна, которым может быть назначено совершеннолетнее дееспособное лицо при условии предоставления им лишь документа, удостоверяющего личность, и обследования органом опеки условий его жизни (при этом в Законе не указывается каков должен быть результат обследования). Проведения предварительной проверки сведений о личности опекуна (нравственные качества, способность к выполнению опекунских обязанностей, судимость) в этом случае не требуется, что, на наш взгляд, может привести на практике к принятию органами опеки опрометчивых решений и опасным ситуациям для самих недееспособных ведь новый Закон не обязывает при назначении временного опекуна учитывать отношения, существующие между ним и недееспособным и, если это возможно, - желание подопечного (см. требования п. 3 ст. 35 ГК РФ).

Временно назначенный опекун обладает, как указывается в Законе, всеми правами и обязанностями опекуна, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом). Последнее разъяснение, приведенное в Законе в скобках, вызывает недоумение: подопечные никаких сделок совершать не вправе; все необходимые сделки от имени подопечного согласно п. 2 ст. 32 ГК РФ совершают их опекуны.

Обнаруживается и другое противоречие между Законом и ГК РФ, а также между различными статьями самого Закона. из ч. 5 ст. 12 Закона косвенно вытекает, что продолжительность предварительной опеки составляет 1 месяц. Если временно назначенный опекун не будет назначен опекуном в общем порядке до истечения месяца своего временного назначения, предварительная опека прекращается. Вместе с тем, как затем указано в Законе, при наличии исключительных обстоятельств этот срок может быть увеличен до 2-х месяцев. Однако, как следует из ч. 3 ст. 11 Закона и п. 1 ст. 35 ГК РФ, если недееспособному не назначен опекун в течение месяца, исполнение обязанностей опекуна временно возлагается на орган опеки. Во всех так называемых «исключительных» случаях орган опеки, как представляется, должен брать на себя бремя опекунских обязанностей по защите прав недееспособных.

Кроме того образуется некоторый неучтенный промежуток времени между моментом, когда органу опеки стало известно о необходимости установления опеки (п. 1 ст. 35 ГК РФ и ч. 2 ст. 11 Закона) и моментом временного назначения опекуна. Этот временной зазор приводит к фактическому превышению отведенного органу опеки месячного срока для назначения опекуна в общем порядке.

2.10. Закон допускает осуществление опеки по договору на возмездных условиях (ст. 14 и 16 Закона).

Органу опеки предоставлено право заключать такой договор с опекуном исходя из интересов подопечного. Вознаграждение опекуна может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного (его предельный размер будет установлен Правительством РФ), средств третьих лиц, а также средств бюджетов субъектов РФ.

По просьбе опекуна, добросовестно исполняющего свои обязанности, орган опеки вместо выплаты вознаграждения вправе разрешить ему безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах. О согласии на это самого подопечного в Законе не упоминается. В договоре об осуществлении опеки должны быть указаны состав имущества подопечного, в отношении которого разрешено безвозмездное пользование, и срок пользования им. Орган опеки вправе досрочно прекратить пользование таким имуществом при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном имущественных прав и интересов подопечного.

Безвозмездное пользование опекуном жилым помещением, принадлежащим подопечному, допускается при удаленности места жительства опекуна от места жительства подопечного, а также при наличии других исключительных обстоятельств.

2.11. Важным дополнением является предоставление органу опеки и возможности в интересах подопечного в акте о назначении опекуна либо в договоре об осуществлении опеки указать отдельные действия, которые опекун совершать не вправе, в т.ч. запретить опекуну изменять место жительства подопечного, а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна (ч. 4 ст. 15 Закона).

Окажутся ли нововведения действенными или ущербными покажет практика их применения.

В следующем выпуске нашего журнала мы продолжим рассмотрение ФЗ «Об опеке и попечительства».

Часть 2